Позиция Гражданской коалиции за свободные и честные выборы насчет проекта нового Кодекса о выборах

Парламента Республики Молдова

Юридическая комиссия по назначения и иммунитету

20 сентября 2022 г.

 

Гражданская коалиция за свободные и честные выборы (ГКСЧВ), которая действует солидарно, чтобы способствовать развитию демократии в Республике Молдова путем продвижения свободных и честных выборов в соответствии со стандартами БДИПЧ (ОБСЕ), Совета Европы и аффилированных ему специализированных учреждений, приветствует и поощряет усилия по усовершенствованию Кодекса о выборах и смежного законодательства.

Коалиция высоко ценит усилия Центральной избирательной комиссии (ЦИК) по разработке проекта нового Кодекса о выборах, а также организованный в этих целях партиципативный и инклюзивный процесс. Так, проект нового Кодекса о выборах, разработанный ЦИК, учитывает большинство рекомендаций международных и национальных миссий по наблюдению за выборами, гражданского общества и партнеров по развитию Республики Молдова.

Проект нового Кодекса о выборах был утвержден парламентом Республики Молдова в первом чтении 28 июля 2022 года, перед вторым чтением его предстоит обсудить и дополнительно рассмотреть на законодательной платформе. В целях усовершенствования проекта ГКСЧВ рекомендует для рассмотрения и прояснения следующие аспекты Кодекса:

1. Пересмотр целого ряда понятий, используемых в Кодексе о выборах, статья 1

ГКСЧВ обращает внимание на то, что целый ряд понятий, определенных в статье 1, неточные и нуждаются в исправлении, а именно: вневыборная агитация, досрочные выборы, несостоявшиеся выборы, новые выборы, сборщик подписей, избирательные соперники, конкуренты на выборах, заявление о месте нахождения, освобождение от выполнения служебных обязанностей, населенный пункт^[1].

2. Раскрытие причин организации выборов в течение двух дней, статья 8

ГКСЧВ вновь подтверждает важность проведения выборов на тех же условиях во всех избирательных участках, ведь право избирать и быть избранным должно быть обеспечено равным образом всем гражданам. Коалиция считает, что синтагма «объективные причины», как она сформулирована в ч. (2) статье 8 поддается толкованию, тогда как правовая норма должна быть точной и прогнозируемой. В этом смысле рекомендуем включить исчерпывающий список объективных причин, для которых допускается отступление от ч. (1).

3. Возможность назначать членов ЦИК может благоприятствовать парламентскому/правящему большинству, статья 20

Входящие в состав ГКСЧВ организации обращают внимание на то, что поправки, предложенные к статье 20, благоприятствуют вероятности того, что большинство членов ЦИК будут назначаться правящей партией, в частности, если она обладает большинством в парламенте, а также опирается на поддержку президента страны. В пользу этого замечания свидетельствует и относительно небольшое число членов Центризбиркома.

Чтобы уменьшить политическое влияние и возможные подозрения в предполагаемом контроле большинства над Центральной избирательной комиссией, рекомендуем утвердить формулу, которая обеспечит, чтобы большинство в составе ЦИК не получали лица, представляющие власть. Так, рекомендуем выдвинуть вместо двух представителей Высшего совета магистратуры (ВСМ) были выдвинуты три или, в качестве альтернативы, выбрать одного представителя из двух, назначенных правительством, из состава организаций гражданского общества, осуществляющих деятельность в избирательной сфере.

В соответствии с Постановлением Конституционного суда № 29 от 21.12.2010, члены Центризбиркома —государственные должностные лица, являющиеся выразителями особого общественного интереса. Вот почему гарантирование деполитизации ЦИК обеспечивается, в том числе с помощью способа назначения членов этого учреждения. Из указанных соображений необходима концептуализация порядка назначения членов ЦИК. Нынешняя формула назначения членов ЦИК подвергается критике из-за того, что члены учреждения, которое представляет особый общественный интерес, назначаются учреждениями, представляющими особый общественный интерес, что является нормальной практикой в обществах с устоявшейся политической культурой. Примером того, как можно попытаться избежать политического фактора при назначении членов ЦИК, может служить выдвижение большинства его членов другими учреждениями, представляющими особый общественный интерес. Поскольку деятельность Центризбиркома охватывает широкий спектр сфер — урегулирование поведения СМИ, защита персональных данных и пр., представляется логичным, чтобы специализированные учреждения были задействованы в процесс назначения членов ЦИК в качестве обладателей опыта в профильных областях.

4. Обеспечение постоянной основы деятельности окружных избирательных советов

В соответствии с новыми изменениями, внесенными в статью 35, окружные избирательные советы второго уровня осуществляют деятельность на постоянной основе. Они являются коллегиальными органами, они смогут работать на постоянной основе, если будет прописана процедура утверждения решений, в том числе между избирательными периодами. Следовательно, ГКСЧВ рекомендует дать разъяснения на этот счет. В то же время из содержания статьи 37 следует, что у окружных избирательных советов полномочия есть только в избирательный период, тогда как у председателей окружных избирательных советов II уровня полномочия есть, вероятно, и между избирательными периодами. Данный аспект законодателям надлежит прояснить.

Как можно заметить из текста проекта, целый ряд статей наводит на мысль о том, что не идет речь об обеспечении постоянной основы деятельности окружных избирательных советов, а об обеспечении постоянной основы деятельности их председателей. Данный факт неизбежно может привести к странным вещам — статус у членов этих советов будет разный и т. д.

Так, ГКСЧВ констатирует наличие рисков, способных сказаться на прозрачности, непредвзятости и независимости окружных избирательных советов второго уровня и их председателей, которые могут пострадать из-за определенного политического влияния либо субординации/контроля со стороны вышестоящего избирательного органа — ЦИК. Для устранения некоторых из этих вызовов ГКСЧВ рекомендует установить дополнительные гарантии, которые обеспечат независимость и непредвзятость председателей окружных избирательных советов второго уровня путем:

1. ограничения периода, на который назначается председатель окружного избирательного совета второго уровня;
2. организации открытых прозрачных конкурсов с опубликованием на веб-странице ЦИК имен кандидатов на должность председателей окружного избирательного совета второго уровня;
3. назначения председателя окружного избирательного совета второго уровня решением ЦИК — голосами 2/3 членов ЦИК;
4. установления специальных обязательных условий, которым должен соответствовать председатель окружного избирательного совета второго уровня, в том числе насчет политической непредвзятости, отражая таким образом правила, применяемые в отношении членов Центризбиркома.
5. Исключение обязательного требования образовывать избирательные участки при дипломатических представительствах и консульствах Республики Молдова, статья 39 ч. (2)

ГКСЧВ фиксирует то, что образование избирательных участков при дипломатических представительствах не должно зависеть от определенной политической воли. Так, при дипломатических представительствах и консульствах в обязательном порядке следует образовывать избирательные участки, соответственно, необходимо заменить данное выражение в Кодексе. Подчеркиваем, что здания посольств и консульств по принципу являются экстратерриториальными помещениями Республики Молдова, в которых надлежит обеспечить реализацию права граждан избирать, в том числе реализацию данного права в случчае сотрудников миссий и членов их семей.

6. Риск неорганизации выборов для граждан Республики Молдова с правом голоса в левобережных населенных пунктах (Приднестровье)

Коалиция обращает внимание на включение в статью 40 ч. (1) синтагмы «может открывать» избирательные участки для избирателей населенных пунктов левобережья Днестра (Приднестровья) вместо «открывает». ГКСЧВ считает, что государство Республика Молдова обязано обеспечить своим гражданам из приднестровского региона минимальные условия для реализации их права избирать.

7. Финансирование избирательных кампаний

По поводу статьи 53 ч. (1) ГКСЧВ отмечает неоправданность и отсутствие необходимости повысить с 0,05% до 0,1% общий предел финансовых средств, которые могут быть накоплены во время избирательной кампании. Предел, равный 0,05%, был установлен в 2019 году в соответствии с рекомендациями насчет его снижения. С 2019 года и до настоящего времени никто из конкурентов не достиг этого предела в ходе национальных выборов. К примеру, на парламентских выборах 2021 года предел установили на уровне порядка 21 млн леев, однако самый высокий доход составил, судя по представленным отчетам, около 14 млн леев. По новой формуле, то есть в случае предела, равного 0,1%, конкурент на выборах может накопить доходов на сумму до 45 млн леев.

Чтобы выяснить основания, которыми объясняется увеличение данного предела, ГКСЧВ рекомендует включить дополнительные разъяснения или же отказаться от двукратного увеличения предела доходов.

Стоит уделить внимание и нормам статьи 57 о режиме пожертвований. Считаем необходимым сохранить на уровне трех среднемесячных заработных плат потолок для пожертвований, осуществляемых гражданами Республики Молдова, которые получают доходы за рубежом. В соответствии с проектом нового Кодекса, граждане Республики Молдова, получающие доход за рубежом, могут пожертвовать, как и граждане, получающие доход в стране, до шести средних заработных плат по экономике, установленных на соответствующий год. В то же время данный предел не может превышать 30% от их годового дохода, зарегистрированного за предыдущий календарный год. С нашей точки зрения, в настоящее время у государственных учреждений нет в распоряжении инструментов для проверки происхождения получаемого за рубежом дохода и, следовательно, для его проверки на соответствие установленному 30-процентному потолку. В этой связи ГКСЧВ рекомендует сохранить действующие нормы насчет потолка, равного трем средним заработным платам.

ГКСЧВ приветствует включение в новый Кодекс о выборах основных принципов осуществления надзора и контроля за финансированием деятельности инициативных групп и избирательных кампаний (статья 59), что позволит проверять не только полноту и своевременность отправления представляемых сведений, но и достоверность соответствующих отчетов. Вместе с тем, по мнению ГКСЧВ, данные нормы можно и далее усовершенствовать, для этого следует раскрыть в Кодексе основные правила инициирования процедуры контроля, период процедуры контроля/надзора, способы сбора данных/доказательств, документы, завершающие процедуру контроля и, соответственно, виды всех нарушений и санкций, применимых в случае нарушений.

8. Отсутствие равных возможностей из-за установления требования насчет сбора подписей на подписных листах только для независимых кандидатов на местных и парламентских выборах, статья 65

Справедливый избирательный процесс легитимен, если всем гражданам предоставляются равные возможности баллотироваться на государственные должности. Рассмотрев нормы статьи 65 нового Кодекса, ГКСЧВ пришла к выводу, что независимые кандидаты оказываются в неблагоприятном положении в силу того, что их обязывают собирать подписи в свою поддержку на избирательные должности. Коалиция выступает за три возможных варианта, которые рекомендует парламенту к рассмотрению:

• сбор подписей всеми кандидатами, а не только независимыми;
• освобождение от сбора подписей только представительных партий (которые показали определенный результат на последних выборах);
• внесение залога в качестве альтернативы сбору подписей.

 

9. Оформление избирательных бюллетеней только на румынском языке, статья 73 ч. (7)

Республика Молдова — многонациональная страна, где соблюдается функционирование языков. В соответствии с изменениями к Кодексу, избирательные бюллетени будут оформляться только на румынском языке. Соответственно, Коалиция рекомендует рассмотреть возможность оформления избирательных бюллетеней, в том числе на языке национальных меньшинств. Напомним, что, в соответствии с действующими нормами, возможно оформление избирательных бюллетеней и на языке национальных меньшинств.

Международные стандарты (Использование международных избирательных стандартов. Руководство Совета Европы для организаций гражданского общества, п. 82) предусматривают: «Следует обеспечивать достаточное число избирательных бюллетеней на языках меньшинств».

Рекомендацию можно подкрепить и тем, что граждане Республики Молдова должны знать, за они кого голосуют, когда заходят в кабину для голосования. Чтобы упростить данный процесс, ГКСЧВ предлагает, к примеру, печатать — на основании заранее установленного численного предела — избирательные бюллетени и на других языках, главным образом, в населенных пунктах, где проживают однородные этнические/языковые группы.

10. Необходимость укрепить роль наблюдателей, статья 88 ч. (2)

Входящие в состав ГКСЧВ организации подчеркивают важность сохранения права конкурентов на выборах аккредитовывать наблюдателей для наблюдения за выборами на избирательных участках. В то же время рекомендуем учесть и возможность урегулирования статуса наблюдателей в период между выборами, предоставив им право проводить мониторинг, осуществлять наблюдение и представлять отчеты о деятельности политических партий.

11. Жалобы насчет организации и проведения выборов, статья 91

Справедливый избирательный процесс не предполагает определенных ограничений права участия в выборах или обжалования проблем, замеченных в избирательном процессе. Что касается субъектов, обладающих правом обжаловать электоральные нарушения, то ГКСЧВ выступает против установления в качестве условия обжалования наличие факта нарушения права самогó подавшего жалобу лица, главным образом, принимая во внимание предыдущую практику недопустимости жалоб на этом основании. С нашей точки зрения, как законодатель, так и избирательные органы и судебные инстанции должны исходить из того, что любое нарушение правил избирательного процесса попирает право всех граждан избирать и право конкурентов/возможных конкурентов быть избранными.

В этой же связи мы категорически против ограничения права подавать жалобы через лимитирование тематики жалоб, подаваемых после дня голосования, и увязывание их рассмотрения с влиянием на результаты голосования вследствие перераспределения мандатов избранных кандидатов. По нашему мнению, временны́е рамки, установленные для подачи жалобы, и так уже исключают из рассмотрения и обжалования целый ряд нарушений, однако установление еще и этих ограничений может нарушить право на эффективное средство правовой защиты.

Мы против инициативы рассмотрения жалоб, поданных после дня голосования, одновременно с процедурой подведения итогов и подтверждения результатов референдумов и выборов. Подчеркиваем, что после президентских выборов 2016 года Конституционный суд отметил, что все жалобы на нарушения в процессе выборов разрешаются исключительно судебными инстанциями и не входят в компетенцию Конституционного суда. Кроме того, принимая во внимание необходимость обеспечить право на эффективное средство правовой защиты путем обжалования решений избирательных органов, в том числе в судебной инстанции, считаем невозможным рассмотрение жалоб, поданных по завершении голосования, одновременно с процедурой подведения итогов и подтверждения результатов референдумов и выборов.

12. Определение представительского ценза, статья 122

Демократический избирательный процесс обеспечивает высокую степень представительности на выборных должностях. Тем не менее, в соответствии с нормами нового Кодекса, шансы выборов, которые будут представлять много сегментов общества с точки зрения политических взглядов, остаются столь же низкими. ГКСЧВ предлагает парламенту рассмотреть возможность снижения избирательных порогов либо представить исчерпывающую концептуализацию с логичными доводами в пользу сохранения нынешних избирательных порогов.

Венецианская комиссия и ОБСЕ/БДИПЧ последовательно рекомендовали снижение избирательных порогов в Республике Молдова. В этом смысле в сформулированном в 2014 году Мнении Венецианская комиссия положительно оценила намерение вернуться к 4-процентому порогу для политических партий. Кроме того, считаем, что установленный для независимых кандидатов однопроцентный порог математически отражает удельный вес электоральной поддержки, которой может заручиться депутат в случае парламента, состоящего из 101 депутата.

ГКСЧВ рекомендует установить следующий представительский ценз:

1. в случае политической партии – 4% (ныне – 5%);
2. в случае избирательного блока – 6% (ныне – 7%);
3. в случае независимого кандидата – 1% (ныне – 2%).

По сути, необходима концептуализация установления избирательных порогов для того, чтобы избиратели могли понять, зачем они нужны? Избирательные пороги искажают преставление в парламенте, поэтому необходимо понять цель установления порогов — отсев экстремистских организаций, снижение степени раздробленности парламента, демотивация объединения в избирательные блоки, демотивация участия самовыдвиженцев?

13. Дата проведения местных выборов, статья 159

Коалиция считает необходимым изменить нормы Кодекса о выборах с тем, чтобы установить фиксированную дату проведения всеобщих местных выборов. Напомним в этом смысле о возникшей в 2019 году ситуации, когда интервал между истечением срока четырехлетнего мандата местного избранника и датой очередных выборов превысил четыре месяца. Полагаем, что установление фиксированной даты обеспечит прогнозируемые сроки, без риска политического вмешательства центральных властей в вопросах, связанных с установлением даты выборов.

14. Прояснение места выборов в органы АТО Гагаузия

С нашей точки зрения, в Кодексе о выборах следует прояснить статус избирательных органов, которые регулируют выборы в АТО Гагаузия. Судя по нормам предложенного к утверждению Кодекса о выборах, сохраняется ситуация, при которой, когда на территории Республикой Молдова, подконтрольной конституционным властям, проводятся выборы, не регулируемые национальным законодательством о выборах. Более того, исходя из норм статьи 246, неясно, будут ли действовать в правовых рамках избирательные органы, проводящие выборы в Народное собрание или выборы башкана.

15. Участники местного референдума, статья 231

ГКСЧВ рекомендует дополнить список субъектов, которые могут инициировать местный референдум, включив в него инициативы группы граждан. Подчеркиваем необходимость позволить гражданам быть участниками референдумов, ими же инициированных для решения представляющих местный интерес вопросов. В проекте нового кодекса правом быть участниками референдума наделены только партии, избирательные блоки и отправленный в отставку примар, тогда как граждане, сами же инициировавшие данный референдум, не могут продвигать собственную точку зрения.

16. Освещение избирательных кампаний

Нынешние механизмы мониторинга и применения санкции действительны только в случае поставщиков медиауслуг. Нормы статьи 69 и статьи 70 проекта устанавливают ряд обязательств к медийным учреждениям, распространяющим журналистские материалы в письменном виде (возможно и в онлайновом формате), вместе с тем нормы проекта не предусматривают никаких правовых рычагов, которые можно применять в случае нарушения этих обязательств. В таких условиях данные нормы носят чисто декларативный характер.

Следовательно, предлагаем два альтернативных решения^[2]:

1. учреждение механизма применения санкций – в ответ на поступившую жалобу – по отношению к субъектам права, которые не подпадают под действие норм Кодекса Республики Молдова об аудиовизуальных медиауслугах с установлением компетенций ЦИК по констатации нарушений и применению санкций
2. ограничение категории субъектов, которые подпадают под действие норм статей 69-70; это можно сделать, отказавшись от синтагмы «медийные учреждения», заменив ее на формулировку «поставщик медиауслуг».

 

——-

www.alegeliber.md — Гражданская коалиция за свободные и честные выборы — постоянная и добровольная структура, состоящая из 39 общественных организаций Республики Молдова. Цель ее действий — способствовать развитию демократии в стране путем продвижения и проведения свободных и честных выборов в соответствии со стандартами БДИПЧ (ОБСЕ), Совета Европы и аффилированных ему специализированных учреждений.

 

^[1] Понятия, на которые мы ссылались, и предложенные определения/уточнения, а также другие предложения к Кодексу о выборах представлены в документе, разработанном Ассоциацией по демократии участия ADEPT, который доступен здесь: https://docs.google.com/document/d/1vpbIthH9yg5f_GHSe6SoLt1JAWBUXZ-j/edit?usp=sharing&ouid=105880618122177875995&rtpof=true&sd=true

^[2] Больше замечаний и рекомендаций изложено в документе, разработанном Центром независимой журналистки, подробности по ссылке: https://docs.google.com/document/d/1UXWiR3etN75Ertgu_-S5Rp2FTyNod7aH/edit?usp=sharing&ouid=105880618122177875995&rtpof=true&sd=true